探索“党建为纲、三治为要、以村为主”乡村治理新模式——永州市祁阳市推行乡村治理“村为主”工作机制调研报告-龙8中国官网唯一入口

　　治理有效是乡村振兴的基石。祁阳市推行乡村治理“村为主”工作机制，入选全省基层改革探索典型案例，得到中央和省级媒体广泛推介。近期，由省委政研室牵头，省委组织部、省委农办派员参加，组成联合调研组，对此开展了深入调研。

　　调研发现，近年来，祁阳市从农村人口众多的实际出发，以推行“村为主”工作机制为抓手，逐步探索完善“党建为纲、三治为要、以村为主”的乡村治理新模式，实现了村党组织由弱到强、集体经济由小到大、村民自治由管到议、法治意识由淡到浓、乡风民风由差到好、社会治安由乱到治的蝶变，为全面推进乡村振兴注入了强劲动力。一是形成了一套新时代乡村治理有效机制。坚持党建引领，通过赋权增能、奖优罚劣等机制创新，把责任压实到村级，充分调动了村干部干事创业、创先争优的积极性主动性。二是破解了一批乡村振兴“人、地、钱”瓶颈制约。跳出乡村治理抓治理，推动改革创新，较好地解决了乡村振兴“人、地、钱”难题，激活了“一池春水”。三是走出了一条权责一致共建共治新路。建立“县统筹、镇负责、村为主”三级联动体系，钱往基层投、事在基层办、劲往基层使，构建了分级负责、层层落实、协同联动的良好格局。调研组认为，他们的下列做法和经验值得全省各地借鉴。

　　一、以基层党建为抓手，建强乡村治理“主心骨”

　　旗帜鲜明树立大抓基层的工作导向，切实落实省委关于全面加强基层建设“1 5”文件，把党的领导落实到乡村治理的各个领域、各个方面和各个环节，强化农村基层党组织建设，推动人才向基层流动，为乡村治理提供坚强组织保障。

　　1. 选好“领头雁”。注重把政治素质硬、致富能力强、群众口碑好的优秀党员干部选进村级领导班子，重点选好配强党组织书记。大力推行“能人治村”，创新落实“四个一批”，即请回一批能人、提升一批“老人”、培养一批“新人”、淘汰一批庸人，选拔了一批致富能手、经济能人、本土大学生、返乡优秀人才担任村干部尤其是村党组织书记。2021年村(社区)“两委”换届后，全市村“两委”成员平均年龄43.7岁，35岁以下大专以上学历占比13.29%，一肩挑村(社区)占比92.86%，交叉任职占比58.48%。

　　2. 建好党支部。深入推进党支部“五化”建设，持续整顿软弱涣散基层党组织，切实增强村党组织的政治功能和组织力，确保基层党组织有人管事、有钱办事、有场所议事、有制度理事。重点落实“三包三联”责任制，镇(街道)党(工)委书记和领导班子成员包片联村、驻村干部包村联组、村“两委”成员包组联户，及时入户走访，解决问题。全面开展党建“1 1”支部共建活动，实行“党务部门包弱村、经济部门包穷村、政法部门包难村”，实现市直机关党支部和农村党支部“接对共建”全覆盖，把农村党支部建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。开展“支部创红旗”活动，制定实施《乡村治理“村为主”工作考核评价办法》，创新开展“三比三看”活动，即比作风、比特色、比成效，看项目、看变化、看民生，每年表彰一批“村为主”单项工作先进村、综合工作模范村，分别给予奖励1万元、3万元；对连续三年获评模范村的，授予红旗村，奖励5万元，并进行公开表彰授牌。对获评先进村、模范村的“两委”干部，年终考核给予优秀等次，优先推荐为“两代表一委员”，对获评红旗村的村党组织书记、村委会主任在招考(招聘)公务员和事业单位工作人员时，同等条件下优先录用。

　　3. 育好“后备军”。探索村级后备干部培养方式，实施“一村一名大学生村主干”计划。把发展农村党员与村级后备力量建设结合起来，将1200余名有理想、有技术、有热情的青年农民培养发展成党员，将2000余名党员定点培养成农村致富带头人、农村集体经济合作组织骨干。搭建新乡贤与乡村社会结构有机融合的平台，发挥新乡贤在民间教化、道德引领、信息传递等方面的作用，助力乡村振兴。开展“党员创先锋”活动，即在市、镇、村三级开展以创建“五带头”(带头学习提高、带头争创佳绩、带头服务群众、带头遵纪守法、带头弘扬正气)党员先锋评选活动。探索建立“党员 群众”“项目 活动”“积分 服务”的党员服务体系，组织党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务，充分发挥党员先锋模范作用，做给群众看，带着群众干。

　　4. 办好集体事。把发展壮大村级集体经济作为加强基层组织建设、健全乡村治理体系的重要物质保障来抓，实施“一推两联三引领”措施，让村党组织“说话有人听、干事有人跟”。 “一推”：推行“八种模式”。引导各村选择资源开发型、资产盘活型、产业带动型、服务创收型、土地增值型、资产租赁型、乡村旅游型、股份合作型等集体经济发展模式。“两联”：支部联建、村企联姻。支部联建，坚持强村带弱村，让强村与弱村共享实用人才、种养经验、市场销售等资源，共建村集体经济项目，形成抱团发展、共同致富的良好局面。村企联姻，组织市内110家企业与集体经济空白村、薄弱村开展“一对一”结对，采取产业带动、项目共建、入股经营等方式，推动村企要素互换、共同发展。“三引领”：党建引领、激励引领、示范引领。党建引领集体经济发展，选拔优秀人才到村任(挂)职。激励引领集体经济发展，经村民集体协商同意，在村级集体经济组织任职的村干部可以获取相应报酬，探索村干部“基本报酬 绩效考核 集体经济发展创收奖励”薪酬制度。示范引领集体经济发展，实施好中央和省集体经济扶持项目，发挥好项目示范带动作用，培育一批集体经济发展示范村。目前，该市基本消除集体经济“空壳村”，村集体经济收入5-10万元的占76.8%，10万元以上的占7.8%，超过100万元的经济强村、明星村有4个。

　　二、以赋权强能为抓手，做实为民服务“主阵地”

　　将为民服务贯穿乡村治理的全过程和各环节，构建“市统筹、镇负责、村为主”三级联动治理体系，推动管理重心下移，实现乡村治理与公共服务深度融合，群众获得感、幸福感、安全感不断提升。

　　1. 建立三级联动体系。加强顶层设计，优化“村为主”工作体系。市统筹，成立以市委书记任组长的乡村治理工作领导小组，下设党建引领、发展集体经济、公共服务、自治、法治、德治六个专项工作组，市级领导分头负责，整市推进，形成合力。镇负责，落实乡镇(街道)党(工)委抓村党组织建设和乡村治理的主体责任。村为主，推进赋权、扩能、减负、增效，村级在党建引领、发展集体经济、公共服务、自治、法治、德治等重点工作中唱主角、当主力，并建立“村为主”工作责任清单、任务清单，既强化党员干部主体意识，又充分发挥广大群众主体作用。

　　2. 推动村社扩权增能。推行还权于乡镇的财政管理模式，推动财力向乡镇和村社倾斜，切实保障村级组织运转经费、村干部薪酬待遇、民生治理政府购买服务。全面理顺市、部门、乡镇(街道)、村(社区)关系，厘清权责边界，分别制定公共服务事项责任清单。推动市直部门向镇(街道)赋权事项52项，梳理镇级办理事项186项，村级办理事项47项，实现群众办事“大事不出镇、小事不出村”。建立村干部轮岗值班、首问负责、服务反馈等制度。

　　3. 升级农村服务平台。加大基层基础和乡村治理保障力度，建成560个村党群服务中心，统一设置“八室两中心”，打造集党务、政务、村务、商务、公共文化和社会服务于一体的综合服务平台。加强基层公共服务线上线下融合建设，全面升级农村综合服务平台，将全市560个村(社区)农村远教网、行政审批外网、农村安防监控网等融入到党群服务中心，建设乡村治理智能化工作系统“祁阳e路通”平台，做到“网上办、一次办、马上办、就近办”。

　　三、以依法治村为抓手，畅通定分止争“主渠道”

　　强化法律法规在乡村治理中的权威地位，教育引导农村干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，实现以法治定分止争。

　　1. 加强法治宣传教育。利用已有公共党建文化设施，推进法治广场、法治长廊等农村法治文化阵地建设，建设“祁阳e普法”平台。培育一批以村“两委”班子成员、人民调解员、网格员、村民小组长等为重点的“法治带头人”，积极开展法治宣传教育活动和群众性法治文化活动。

　　2. 压实信访维稳属地责任。发展新时代“枫桥经验”，大力宣传推广“李良钢工作法”，从典型案件中找出可复制可推广的司法调解工作经验。完善社会矛盾多元化解决机制，做到“小事不出村、大事不出镇”，全市信访总量、赴省进京越级重复访量、到非接待场所上访量和信访积案存量逐年下降，信访形势发生根本性好转。该市2020年被评为全省信访工作“三无”县(市)。

　　3. 完善乡村法律服务体系。依托村级综合服务平台，建立服务窗口，开展法律咨询、法律援助、社区矫正和司法救助。落实“一村一法律顾问”制度，使公共法律服务直接面向农村群众，触角延伸到最基层。鼓励公证、司法鉴定、仲裁等法律服务主动向农村延伸，探索一次办好模式。

　　4. 开展“六无”乡村创建。建立健全农村社会治安防控体系，开展“无案、无讼、无访、无邪、无赌毒、无安全事故”的“六无村”创建活动，推进乡村“雪亮工程”，完善“一村一辅警”机制，成立“阳光义警”志愿服务队伍，有力维护了农村社会稳定。该市竹山村、丁庙湾村、小江村分别获评全国民主法治示范村、全国乡村治理示范村、全国文明村。

　　四、以正向激励为抓手，培育共建共治“主人翁”

　　围绕激发村民群众的积极性、主动性、创造性，充分发挥村民群众的“主人翁”精神，建立健全共建共治共享机制，实现以自治消化矛盾、以德治春风化雨、以激励比学赶超。

　　1. 实施民主管村。加强村级自治组织规范化、制度化建设，实现民事民议、民事民办、民事民管。一是完善村级民主制度。强化村民会议、村民代表会议、村民议事会和村务监督委员会的功能定位，健全规章制度，完善运行机制。健全“一事一议”制度，实施村级事务阳光工程，建立村级小微权利清单，从源头减少不稳定因素。二是健全“一约四会”制度。修订完善村规民约，补充和深化集体观念、公义良俗、移风易俗、崇德向善、诚信建设、环境卫生、村民建房等内容，建立村红白理事会、道德评议会、村民理事会、禁毒禁赌协会，完善有关规章制度，切实发挥作用。比如，成立村民建房理事会，由村党组织书记兼任规划管理员，每个村明确1名村干部兼任村建房规划联络员，引导集中建房、控制分散建房、推进按图建房、禁止违规建房。三是探索推行“村级事务管理积分制”。以村规民约为基础，以积分考评管理为主要形式，通过登记、审核、公示、讲评、奖惩等环节，使村里大小事务通过“积分制”有效体现，并与村集体经济分红和福利挂钩。四是开展“幸福村落”创建。推动治理单元下沉、自治单元缩小、治理半径缩短，以农村自然村落为基本自治单元，建立由党员、小组长、村民代表组成的村庄党小组和理事会，开展“村民说事、民情恳谈、乡贤议事”等协商活动，把农村社会治理的末梢延伸到村落。

　　2. 实施道德润村。集中开展“七大行动”，把德治“虚功实做”：一是实施德治平台提升行动。推动村级“六个一”建设全覆盖，即建好一个村文明实践站、一个农家书屋、一个村广播室、一个道德讲堂、一支乡贤文化骨干队伍、一个善行义举榜，搭建德治新平台。二是实施思想教育引领行动。依托村文明实践站、“学习强国”等平台，推动社会主义核心价值观融入文明公约、村规民约、家规家训。深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，鼓励见义勇为，弘扬真善美，传递正能量。三是实施时代新风传播行动。全面推行移风易俗，倡导树立十大文明新风，推动实施农村绿色殡葬改革，整治农村陈规陋习，培育文明乡风、淳朴民风。四是实施文明创建深化行动。大力开展文明镇(街道)、文明村(社区)、文明家庭、“五好”家庭、好婆婆、好媳妇、好妯娌等创建活动，促进社会向上向善。五是实施志愿服务普及行动。建立健全农村志愿服务组织，持续推进扶贫、济困、扶老、救孤等重点领域的志愿服务。六是实施道德激励约束行动。定期评议村(居)民婚丧事宜等民间风俗，对封建迷信、陈规陋习现象点名道姓、公开曝光。村集体经济收入较好的村，探索实行村民道德积分与村集体经济收入分红挂钩制度。七是实施先进文化涵育行动。策划开展文明祭祀、家庭团圆、孝老爱亲等主题活动，采取祁剧、祁阳小调等群众喜闻乐见的形式，创作一批文艺节目，积极开展村头文化、门头文化、水头文化建设，实现以文化人。

　　3. 实施文明兴村。开展“群众创十星”活动，引导广大群众自觉培育爱国爱家、相亲相爱、向上向善、共建共享的文明家风，以家风带民风，以民风促社风。市委每年评选表彰“文明户”1万户、“示范户”1千户，并在担保贷款、参军入伍、公岗招聘、技术培训、景区免费等17个方面给予实惠，充分激发群众参与乡村治理热情，涌现出了中国好人、湖南好人、道德模范、美德少年、最美志愿者等先进典型200多人，打造出祁阳乡村治理的“响亮名片”。