关于完善基层综合执法体制机制的思考与建议-龙8中国官网唯一入口

党的二十大报告强调，要“完善基层综合执法体制机制”。一段时间以来，由于我国行政执法权主要配置给市县职能部门，位于基层一线的乡镇政府面对涉法事项往往缺乏执法权，导致“管得着的看不见”与“看得见的管不着”的执法困局。尤其是一线治理需求与法定权责主体的错位，乡镇层级执法主体的资格困境与执法能力不足问题，一直困扰着一线执法工作和基层社会治理的有序推进。如何深化基层综合行政执法改革，从“形式综合”转向“实质综合”，是提升基层治理能力中亟待破解的难题。为此，省委党校第63期中青三班对湖南基层综合执法机制及现状开展深入调研，提出了完善全省基层综合执法体制机制的政策建议，以期推动基层综合行政执法改革落地见效，切实提高基层综合行政执法的效率和水平。

一、基层综合行政执法改革现状

自1996年“综合行政执法”概念提出以来，综合行政执法改革已实施二十余年。从最初的“城市管理综合执法”，到后来相对集中行政处罚权基础上的“综合行政执法”，再到党的十八大以后逐步向各重点领域、各行业部门推进的“综合行政执法体制改革”，基层综合执法改革面临着新情况新问题。

执法机构得到综合，但实际运转还不够有效。随着2019年乡镇机构改革的完成，各地将原乡镇（街道）“七站八所”的执法职能整合组建了专门的综合执法机构。以株洲市某县为例，该县三定文件中明确在乡镇（街道）设置综合行政执法大队，主要职能是“负责统筹协调辖区内派驻机构和基层执法力量，开展本辖区日常执法活动和重大案件线索巡查、联合执法、联动执法等工作”。但实际工作中，由于没有明确的权力下放清单，乡镇综合行政执法大队大多从事的是日常巡查和监管职责，而行政处罚权和强制权基本没有。除此之外，目前法律、法规、规章对乡镇执法权限的规定较为宏观，导致基层执法时常感到没有底气。比如，《行政处罚法》（2021）第24条规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”但地方性法规对哪些事项可以下放给乡镇并没有明确，导致基层执法仍然存在“政策悬浮”问题。

执法职能得到聚合，但条块结合还不够紧密。当前，县级层面行政执法职能已经随着机构改革整合到位，如各地将原文化局、广播电视局、新闻出版局、旅游局等单位合并成文化旅游广电体育局，执法职能也随之整合到一个单位。但乡镇（街道）在执法职能划转和承接运用过程中存在脱节现象。有的权力没有下放，基层“不解渴”。目前基层面临较多的执法是违规建设、占用耕地、乱排乱放等，但这些执法权限依然掌握在住建、农业、生态环境等部门单位，对于这些违法行为，乡镇只能依靠行政手段进行干预、督促，而不能及时依靠法律手段进行打击，导致执法的时效性、震慑力不强。有的搞“大水漫灌”，基层“接不了”。基层行政执法机构是否有“腿”是影响职能划转和承接的重要因素。比如，对于农业、林业等在乡镇有对应 “七站八所” 的单位，权力下放后可以很快落实到乡镇综合执法大队，但对于生态环境、消防等一些在基层没有设置机构且专业技术要求较高的部门单位，权力下放后基层难以承接，最后导致“无人管”。

执法力量得到整合，但基层配套还不够完备。机构改革后，各县在城管综合执法之外，都建立了环境保护、农业、文化市场、市场监管和交通运输等领域的专业执法队伍。但由于各地经济水平、行政资源等方面的差异，很多乡镇在承接下放或委托的行政执法权限时存在先天不足的问题。比如，执法队伍人员欠缺。受县级编制总数限制，各乡镇分配的综合执法编制很少，加上乡镇人少事多，执法队伍普遍存在有编没人、一人多岗的现象。比如，株洲市某县一类乡镇综合行政执法大队核定编制4名，但实际在编为2人，且都身兼数职。除此之外，经济落后的乡镇留不住人，长期处于“一边招人，一边走人”的状态。比如，行政执法经费和车辆保障不足。从调研来看，大部分乡镇只保障了执法队伍的人员经费，而工作经费很少或者没有。这导致执法记录仪等设备缺乏，法治宣传教育开展受限，必要的第三方检测鉴定评估服务费难以负担等问题，客观上削弱了基层执法的严肃性和规范性。此外，在公车改革后，乡镇没有配备执法专用车辆，严重影响了日常行政执法工作的有效开展。

二、基层综合行政执法改革案例剖析

综合行政执法体制改革向基层延伸以来，一些地方政府进行了许多有益的实践探索，但概括起来主要是协同执法、派驻执法、委托执法三种模式，或者是这些模式的混用和优化。通过查阅大量资料，分别选取了这三种模式的代表案例，通过深入剖析做法，来比较其中的优点和不足。

协同执法模式——以北京“街乡吹哨、部门报到”为例。“街乡吹哨”是指乡镇（街道）在发现问题、抓住线索、摸查清楚后，联系具有执法权的相关职能部门，向它们发出信号，进行“吹哨”，并协调和约定执法的时间与地点。“部门报到”是指相关部门在听到街道、乡镇“吹哨”后，按照约定的时间、地点前去“报到”并行使各部门职权，进行协同执法。北京的做法有两个关键：一是赋予街乡“吹哨权”，让基层“看得见”也要“管得住”；二是建立部门“权力单”，让部门“来得了”也要“管得了”。这种模式的最大优点是：在不大规模修改法律法规和不改变行政体制结构的情况下，有效推动了执法力量下沉。其不足：一是执法召集权其有效性在很大程度上仍然取决于高层级党委和政府的重视程度，仍然缺乏稳定的预期，在推广到其他地区的时候，还有赖于当地党委和政府的意愿；二是赋予街乡政府执法召集权的一个基本前提是假设街乡政府有着充足的动力和意愿推进执法案件的处理，属于一种良善政府假设。当街乡政府对于社会治理需求和执法案件采取选择性回避时，如何让其及时主动“吹哨”依然是个问题。

派驻执法模式——以长沙县综合执法改革为例。2011年以来，长沙县坚持问题导向，实行跨领域、跨部门的大综合执法改革，全面整合23个领域3108项行政处罚事项，涉及26个科局、800余名执法人员，构建了“18个镇街执法队 1个直属执法队”的执法体系，县行政执法局为执法主体，派驻镇街执法队负责辖区内综合执法，直属执法队负责大案办理、业务指导、协调对接、应急处突。其主要做法为：强化顶层设计，建立了统筹调度、协作配合、监督问责、行刑衔接“四套机制”；强化体系完善，织密巡查、智慧、指挥“三张网络”；强化制度约束，落实行政执法“三项制度”和“谁执法谁普法”普法责任制“两项要求”；强化设施配套，研发全省首个拥有知识产权的“行政执法综合管理服务平台”。这种模式的最大优点是：设立专门的县行政执法局并向乡镇派驻执法队，有效破除了多头执法、重复执法等问题，大幅度提升了执法效率。其不足：县行政执法局的权力是从原有职能部门中抽取出来的，往往与原有职能部门产生权限冲突。此外，行政执法权的归属是由法律授权的，而设立“超级部门”则是一种行政命令，有可能导致行政命令与法律法规之间的冲突。如果要解决这一冲突，必须从法律上进行修改，但实施起来成本高、周期长、难度大。

委托执法模式——以广东省乡镇街道综合行政执法改革为例。2020年7月，广东省委全面依法治省办印发《关于推进乡镇街道综合行政执法工作的通知》后，一些地方通过委托执法的方式，将县级行政执法权分批次下放到镇街，建立了镇街综合行政执法事项清单，规定列入清单的事项依法由镇街以自身名义行使综合行政执法职权，明确“一张清单管权责”“清单之外无权力”。在此基础上，优化镇街内设机构，组建统一的综合执法机构“综合行政执法办公室”（加挂“综合行政执法队”牌子)，设置“执法服务中心”，建立起“行政 事业”“主办 辅助”的行政执法机构格局，负责具体落实各项执法工作。其主要做法是：理顺权责关系，整合执法资源，加强制度建设。这种模式的最大优点是：理顺了县级职能部门与属地镇街之间的条块关系，强化了镇街统一指挥和统筹协调职责，一定程度上改变了以往“权责不对等”的问题，提高了基层治理水平。其不足：一是基层赋权不精准不科学，一些镇街干部反映，职能部门把那些“一票否决”、容易问责的事项“甩锅”给基层政府，而基层最急需、最直接的权力却没有下放；二是镇街承接能力有限，行政执法人员、经费和车辆保障不足，不少镇街干部反映，改革后综合行政执法队成员基本上还是原来镇街的工作人员，反而导致镇街工作任务越来越重。

三、完善基层综合执法体制机制的建议

理顺权责关系，确保“放得下”。健全法律体系。在不修改上位法和不改变行政体制结构的情况下，省、市人大和政府要结合本地实际，制定出台基层综合执法的地方性法规和规章，明确基层政府执法的法律地位，着力破解乡镇（街道）缺乏执法权的问题。科学精准赋权。召开乡镇行政执法赋权清单编制专题研讨会，并广泛征求各镇（街道）和县相关部门意见建议，制定基层赋权清单，解决“小马拉大车”“权小责大”等问题。在制定赋权清单时，应着重考虑下放以下几个方面的权责：一是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的；二是基层日常管理需要，综合性强、技术性不强，处罚简单易行、对违法行为的认定较为直观的，如违法经营、违规建设等；三是执法对象相同、方式相近、内容相似，与群众生活关系比较密切的，即基层看得到、管得着、管得好的，如乱堆垃圾、破坏环境等。厘清条块关系。合理划分乡镇与县级职能部门的职责权限，制定权力清单和责任清单，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等，避免推诿扯皮。

优化资源配置，确保“接得住”。加强人员配备。通过“减上补下”和“编随事走”等方式补充基层编制。建立乡镇与行业部门执法人员“上派下挂”机制，有计划地安排执法部门后备年轻干部到乡镇锻炼。在乡镇招考时，可以设置城乡规划、法学等与乡镇综台行政执法职权相适应的专业要求和资格资质要求，保证执法岗位人员的执法素养。提升业务能力。落实行政执法人员培训上岗、持证上岗制度，新任执法岗位的执法人员培训后，必须通过专业考试才能上岗。大力开展“模拟执法”“实战演练”等培训方式，手把手传授办案经验和办法，提升执法人员素养。涉及下放执法事项的第一宗执法案件，由下放前的县级执法部门负责全过程指导，之后涉及相同执法事项的案件则由乡镇自行执法。加强资金保障。将乡镇执法经费列入上级财政预算，根据各乡镇行政执法案件量，综合考虑乡镇人口、经济和执法人员数量等，科学核算执法经费。对于权力已经下放的事项，按照“财随事转”原则，其预算资金、上级奖补资金应按比例拨付相应乡镇。

完善工作机制，确保“管的好”。建立统筹调度机制。在县级层面设立基层综合行政执法议事协调机构，定期组织相关职能部门、乡镇（街道）召开执法联席会议，研究、解决基层综合执法改革中遇到的重点、难点、堵点问题。建立协作配合机制。学习借鉴长沙县《综合行政执法协作管理规定》《关于进一步明确执法局与相关职能部门、镇街有关职责分工与工作机制的通知》等一系列做法，全面厘清业务部门、镇街之间执法的职责边界，破除“踢皮球”现象。建立智慧执法机制。全面推进智慧执法平台建设，整合公安、质监、住建、应急、城管、自然资源等多部门数据资源和执法服务平台，打造归集、研判、指挥、执法、监督“五位一体”的综合执法智慧平台，提高行政执法效能。建立监督问责机制。将乡镇综合执法工作纳入年度绩效考核，既考核乡镇（街道），又考核县直执法部门。其中，可借鉴北京、长沙做法，赋予镇街党（工）委对县直部门执法20%的绩效考核权限，使乡镇不能执法的事项，建立“镇街吹哨，部门报到”的良性机制。同时，通过纪委监委、人大政协、群众等不同群体，加强对行政执法内部运行、外部协作、重大执法案件的监督管理，倒逼依法依规正确履职。

（执笔：刘馨蔓、周子杰、张明敏）